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De onde virá o aumento da produção de carne nos próximos 10 anos no mundo? Segundo a FAO, 40% virá do Brasil. Bem, isso se o Ministério Público permitir e encerrar ações que extrapolem o limite legal de sua atuação.

A 2ª Vara Federal de Marabá acaba de proferir uma sentença que, embora discreta no tom, produz consequência prática de enorme alcance para o produtor rural da Amazônia Legal. Nos autos da ação proposta pela Associação dos Produtores Rurais Independentes da Amazônia Legal (APRIA) contra os Protocolos de Monitoramento de Fornecedores de Gado vinculados aos chamados Termos de Ajustamento de Conduta da Carne, o magistrado determinou que o Ministério Público Federal e o IMAFLORA promovam a adequação dos protocolos para que o bloqueio comercial se restrinja exclusivamente à área efetivamente embargada ou desmatada, em estrita observância ao artigo 108 do Decreto nº 6.514/2008. A vitória, em sua tradução econômica, é límpida. Quem possui propriedade de cem alqueires com restrição ambiental sobre dez deles deixa de ver os outros noventa convertidos em deserto comercial. Pode vender o gado das áreas regulares, como sempre lhe foi de direito, e a presunção de licitude da atividade produtiva volta a operar onde a lei jamais autorizou que ela fosse afastada.

A engenharia até aqui vigente partia de um silogismo silencioso. Identificado um polígono de desmatamento pelo PRODES, ainda que ínfimo em relação ao todo do imóvel, a propriedade inteira era marcada nos sistemas dos frigoríficos signatários do TAC, e a venda de gado tornava-se inviável em todo o mercado formal. O produtor descobria a sanção depois de aplicada, sem notificação prévia, sem contraditório, sem processo administrativo, sem qualquer das formas que a Constituição arrolou no artigo 5º como pressupostos mínimos de legitimidade do exercício do poder. Ao reconhecer que o embargo se restringe ao locus do ilícito e que o regramento infralegal do TAC instituiu sanção indireta desproporcional, a sentença restitui à legalidade um pedaço importante de território normativo que vinha sendo administrado por outras mãos.

Convém, porém, ir mais fundo do que a sentença foi, porque o problema constitucional dos TACs da Carne sobrevive intacto ao desfecho de Marabá. A construção que sustenta o regime repousa numa ficção elegante e persistente, segundo a qual não haveria sanção estatal alguma, apenas decisão econômica privada. Os frigoríficos optariam, voluntariamente, por não comprar de quem lhes parecesse arriscado, e foi exatamente o que o Ministério Público sustentou em manifestação. A construção é hábil, mas não resiste ao primeiro exame dos fatos. A quase totalidade dos compradores formais de um mercado adere ao mesmo protocolo, sob a tutela do mesmo órgão público, executando a mesma metodologia operada pela mesma entidade certificadora. Falar em coincidência de escolhas privadas, nesse cenário, é exigir do leitor uma generosidade que a realidade não autoriza. O que ali se desenhou foi sanção administrada por interposta pessoa, com toda a eficácia da pena pública e nenhuma das garantias que a acompanham.

Cabe ao poder público, sempre, justificar a restrição, e jamais ao cidadão justificar o exercício do que lhe é próprio

A pergunta que importa é constitucional, e nela o terreno se inclina decisivamente em favor do produtor. Pode o Ministério Público Federal, sem lei que o autorize, instituir um regime sancionatório capaz de provocar a morte comercial de uma propriedade rural? Pode fazê-lo sem notificação, sem ampla defesa, sem processo administrativo, sem qualquer das formas que a tradição republicana, de Hamilton a Madison, de Reale a Barnett, identificou como condição da legitimidade do poder?

A ordem republicana parte da premissa (talvez a mais antiga) de que o indivíduo não pertence ao Estado. Possui direitos anteriores e superiores a qualquer arranjo de poder, que o Estado encontra prontos e cuja missão é proteger, jamais conformar. A presunção, na fórmula precisa de Randy Barnett, milita em favor da liberdade. Cabe ao poder público, sempre, justificar a restrição, e jamais ao cidadão justificar o exercício do que lhe é próprio. Inverter essa presunção, exigindo do produtor rural que prove inocência diante de uma exclusão comercial disparada por leitura remota de satélite, redesenha em silêncio a relação fundadora entre o indivíduo e a República.

A ordem positiva brasileira, aliás, traduziu essa mesma intuição em texto expresso. A Lei nº 13.874/2019, conhecida como Lei da Liberdade Econômica, estabelece, no seu artigo 2º, a presunção de boa-fé do particular perante o Poder Público e o reconhecimento da vulnerabilidade do indivíduo diante do Estado. Avança, no artigo 3º, ao assegurar a quem exerce atividade econômica o direito de gozar de presunção de boa-fé nos atos praticados, com a regra interpretativa explícita de que dúvidas devem ser resolvidas de modo a preservar a autonomia privada. E impõe, no artigo 4º, à administração pública e a toda entidade que exerça poder regulatório o dever de evitar o abuso desse poder, vedando, entre outras práticas, a criação de exigências, condicionamentos e limites à atividade econômica que não tenham amparo legal expresso. A presunção de liberdade, no Brasil, deixou de ser doutrina importada para tornar-se direito posto.

Os TACs da Carne falham simultaneamente nos três testes que a lei brasileira instituiu. Invertem a presunção de boa-fé, transformando o produtor em suspeito permanente, que precisa demonstrar a regularidade da sua atividade diante de uma exclusão comercial disparada por leitura remota de satélite. Resolvem dúvidas interpretativas em desfavor da autonomia privada, ampliando para a totalidade do imóvel um embargo que o ordenamento restringe à fração degradada. E realizam, com precisão didática, o tipo de abuso que o artigo 4º quis prevenir, na medida em que entidade privada, sob cooperação técnica do Ministério Público, opera critérios sancionatórios não previstos em lei e capazes de excluir, na prática, o produtor do mercado formal.

Diga-se, antes que o argumento usual aflore, que a defesa da liberdade do produtor não se confunde com tolerância ao desmatamento ilegal. A diferença entre as duas coisas é a diferença que separa a ordem jurídica do linchamento. Quem desmata ilegalmente deve ser identificado, processado e punido segundo a lei. Existe um Código Florestal, existe legislação ambiental copiosa, existem decretos sancionatórios próprios, existem órgãos administrativos com competência expressa. Ninguém precisa de TACs para isso. O que os TACs adicionam ao sistema é precisamente o que a Constituição não autoriza, ou seja, punição rápida, automática e sem garantias, executada por intermediários privados, fundada em dados de um sistema concebido para macromonitoramento e jamais aprovado pelo Congresso como parâmetro sancionador individual.

A jurisprudência que tolera essa engenharia tem repetido, com frequência preocupante, a tese de que se trata apenas de gestão privada de risco reputacional. É a forma elegante de tirar o problema das mãos do juiz. O juiz, contudo, que examina um TAC celebrado por órgão público, executado por entidade que recebe cooperação técnica formal do Ministério Público e capaz de produzir efeitos jurídicos relevantes sobre milhares de proprietários rurais, não está diante de simples contrato entre frigoríficos e seus fornecedores. Está diante de regime regulatório paralelo, criado à margem da lei e mantido por aquiescência judicial. A atribuição e o dever do Judiciário são dizer o que a lei é, não o que ela deveria ser. E a lei brasileira, simplesmente, não criou regime sancionatório operado por compromissos do Ministério Público, executado por consultorias privadas e disparado pela leitura algorítmica de imagens de satélite.

A vitória de Marabá tem ainda o mérito menos visível de devolver o produtor rural à sua condição de indivíduo. Há um vício recorrente no debate público brasileiro: o de tratar o agro como categoria coletiva, suspeita por presunção, devedora de penitência permanente. Cada produtor é, na verdade, uma biografia singular, com uma fazenda, uma família, uma cadeia produtiva, uma série de obrigações cumpridas e um conjunto de garantias que a Constituição lhe assegura individualmente. Bloquear a totalidade de uma propriedade por um ilícito identificado em fração mínima dela é tratar o todo como contaminado pela parte, princípio que repugna à civilização jurídica e que nenhuma agenda ambiental, por mais nobre, justifica reintroduzir pela porta dos fundos. O agro brasileiro sustenta a maior balança comercial favorável da história, garante a segurança alimentar do país e responde por parcela expressiva das exportações nacionais. Tratá-lo como conjunto suspeito, presumido culpado, é injusto como descrição de fato e perigoso como princípio jurídico.

A APRIA obteve, em Marabá, uma vitória parcial, mas de proporções concretas grandes. Centenas, talvez milhares de propriedades poderão voltar ao mercado formal nas suas frações regulares, como a lei sempre exigiu. Resta a vitória maior, aquela que efetivamente restitui à ordem jurídica sua dignidade republicana e que depende de que outros tribunais, em outros casos, recoloquem os TACs no lugar que lhes cabe: o de instrumentos legítimos para compor litígios entre partes determinadas, jamais para criar, à revelia do legislador, regimes sancionatórios paralelos que atingem terceiros sequer convocados a discutir as regras a que serão submetidos. Enquanto essa fronteira permanecer borrada, o que se cultiva na Amazônia, ao lado do gado, é uma certa noção descomprometida de Estado de Direito. E essa, infelizmente, é uma cultura que prospera depressa.

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Artigo escrito em parceria com Leonardo Correa, sócio de 3C LAW | Corrêa & Conforti Advogados, com LL.M pela University of Pennsylvania, cofundador e presidente da Lexum e autor do livro A República e o Intérprete — Notas para um Constitucionalismo Republicano em Tempos de Juízes Legisladores.